價(jià)格穩(wěn)定，則供求不可能穩(wěn)定，價(jià)格信號可能過度激勵(lì)，也可能過度抑制，比如各方面對煤電價(jià)格聯(lián)動機(jī)制的爭議、新能源發(fā)電固定上網(wǎng)電價(jià)的利弊等。價(jià)格放開，供求容易達(dá)成平衡，但價(jià)格等大幅波動也會引起爭論，高價(jià)格容易被認(rèn)為是暴利。低價(jià)格甚至負(fù)價(jià)格可能壓垮企業(yè)，進(jìn)而導(dǎo)致下一周期價(jià)格高漲。
以第三輪輸配電價(jià)改革、《電力現(xiàn)貨市場基本規(guī)則》為標(biāo)志，電力體制改進(jìn)入新階段，改革的下一步就是容量機(jī)制。發(fā)電側(cè)可能從容量補(bǔ)償起步，從容量招標(biāo)逐步過渡到完全市場形成。
在近日召開的“第五屆‘東南電力經(jīng)濟(jì)論壇’暨東南大學(xué)電氣工程學(xué)院辦學(xué)100周年學(xué)術(shù)論壇”上，中國價(jià)格協(xié)會能源和供水價(jià)格專業(yè)委員會副秘書長(國家發(fā)展改革委價(jià)格司原電價(jià)處處長)侯守禮從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角探討新型電力系統(tǒng)與價(jià)格改革。
把電看做商品還是公共服務(wù)，這是兩個(gè)不同的范疇。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，電是商品。但電這種商品具有特殊性，通過深入分析電力商品供應(yīng)、需求的特殊性，才能夠搞清楚電力如何推進(jìn)市場化改革。
經(jīng)濟(jì)體制改革的核心是處理好政府和市場，或者說計(jì)劃和市場的關(guān)系。大部分人認(rèn)為，社會經(jīng)濟(jì)活動被分為政府和市場兩個(gè)部分，或者說三部分，即指令性計(jì)劃、指導(dǎo)性計(jì)劃、市場調(diào)節(jié)；在價(jià)格機(jī)制上也對應(yīng)為政府定價(jià)、政府指導(dǎo)價(jià)和市場調(diào)節(jié)價(jià)。實(shí)際上，我認(rèn)為政府（計(jì)劃調(diào)節(jié)）和市場都是覆蓋全部社會經(jīng)濟(jì)活動的。政府的作用至少有四個(gè)方面，提供交易媒介，如貨幣發(fā)行；制定交易規(guī)則，如法律制度；確定交易主體，如規(guī)定市場準(zhǔn)入資質(zhì)；以及進(jìn)行社會性規(guī)制，如環(huán)保、安全等，這四個(gè)方面都是覆蓋全面經(jīng)濟(jì)活動的。同樣，市場也是覆蓋全部交易活動的，人類經(jīng)濟(jì)活動，本質(zhì)上就是分工和交易，市場機(jī)制在其中起基礎(chǔ)性、決定性作用。政府干預(yù)是否有效，要看是否順應(yīng)市場、尊重價(jià)值規(guī)律；如果政府調(diào)控或干預(yù)沒有遵循市場規(guī)律，就會出現(xiàn)黑市、短缺等不利后果。
電力行業(yè)更是如此，電力交易、電力市場是人為設(shè)置的市場。如果沒有提前制定的基本規(guī)則，電力市場無法運(yùn)行。電力商品存在幾大特性，一是難以直接體驗(yàn)，看不見摸不著；二是電力需求不是直接需求，而是衍生需求，是因?yàn)閷φ彰鳌⑷∨⑴腼儭⒁睙挼犬a(chǎn)生的對電力的需求，并不是直接使用電力本身；第三，替代彈性很小。過去沒有電，夏天不用電扇、空調(diào)也能過，但電力供應(yīng)便利后，人們越來越離不開風(fēng)扇、空調(diào)。第四，邊際成本幾乎是0，電力生產(chǎn)和供應(yīng)固定成本巨大，但新增一個(gè)用戶、新增一度電的邊際成本極低。第五，電力商品是由電力系統(tǒng)共同提供的。發(fā)電企業(yè)所發(fā)的電，用戶不能直接使用。電網(wǎng)也并不只是輸送電力的“高速公路”。用戶使用的電力，是發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)等整個(gè)電力系統(tǒng)作為一個(gè)整體提供的。
那么，電力作為一種商品，實(shí)際交易的是什么？是物質(zhì)、能量還是財(cái)務(wù)合約、金融合同？我們在設(shè)計(jì)電力市場規(guī)則時(shí)，要對其有清晰的認(rèn)識。
從國際發(fā)展看，傳統(tǒng)電力系統(tǒng)經(jīng)歷了大規(guī)模規(guī)制到市場化改革的發(fā)展脈絡(luò)。傳統(tǒng)的電力系統(tǒng)中，實(shí)行政府定價(jià)，其優(yōu)勢是規(guī)則簡單、明確，容易為市場主體所理解，缺點(diǎn)是調(diào)整緩慢、每年甚至更長時(shí)間才能調(diào)整一次，信息不充分、不對稱，在解決市場失靈問題的同時(shí)可能出現(xiàn)政府失靈。
從上世紀(jì)八十年代末開始，從西方國家開始逐步進(jìn)行電力市場化改革，但其過程也不是一帆風(fēng)順的。英國最開始實(shí)行電力庫模式，缺乏競爭性零售市場，缺乏消費(fèi)者自主選擇，市場主體容易操縱市場(邊際量決定出清價(jià))等等；美國電改過程中，也遇到加州電力危機(jī)等嚴(yán)重沖擊，以至于現(xiàn)在美國還有不少州并未建立競爭性電力市場，仍然保持了一體化的電力產(chǎn)業(yè)格局。在這個(gè)過程中，某個(gè)環(huán)節(jié)的瓶頸會導(dǎo)致系統(tǒng)大幅波動，通過扭曲市場來獲取利益。
改革不是一蹴而就的，而是非常艱難的。遇到問題，不能退回原處，只能不斷深化改革。各國電力市場建設(shè)不斷完善，從單邊向雙邊“進(jìn)化”。雙邊市場設(shè)計(jì)極其復(fù)雜、精巧，必須配套實(shí)時(shí)平衡市場、輔助服務(wù)市場。但由于電力商品的供求特性，市場主體容易誘發(fā)短期行為，造成投資不足。
從2015年中央印發(fā)電改9號文到現(xiàn)在，新一輪電力體制改革已經(jīng)過去了8年。種種跡象表明，我國電力市場化改革將進(jìn)入新階段。一是今年國家發(fā)展改革委發(fā)布了第三輪輸配電價(jià)的核定結(jié)果，輸配電價(jià)規(guī)則發(fā)生了深刻變化，容量電價(jià)分電壓等級和利用率、單獨(dú)核算上網(wǎng)側(cè)線損和系統(tǒng)運(yùn)行費(fèi)用；二是國家能源局新印發(fā)了《電力現(xiàn)貨基本規(guī)則》，指導(dǎo)規(guī)范了后續(xù)電力現(xiàn)貨市場建設(shè)。
縱觀國內(nèi)外電力市場建設(shè)進(jìn)程，價(jià)格穩(wěn)定，則供求不可能穩(wěn)定，可能過度激勵(lì)，也可能過度壓制，比如煤電價(jià)格聯(lián)動的爭議、新能源發(fā)電固定上網(wǎng)電價(jià)的利弊等。價(jià)格放開，供求容易達(dá)成一致，但價(jià)格會大幅波動，高價(jià)格容易被認(rèn)為是暴利、黑心。低價(jià)格，甚至負(fù)價(jià)格可能壓垮企業(yè)，帶來下一周期價(jià)格高漲，如美國加州、得州以及歐洲等。歸根結(jié)底，隨著電力市場化的推進(jìn)，不論是發(fā)電企業(yè)還是用電企業(yè)，都不能再把電價(jià)當(dāng)成一個(gè)經(jīng)濟(jì)決策的外生變量，自己的電力生產(chǎn)和消費(fèi)行為與價(jià)格變化是密切相關(guān)的。就像我們過去幾十年逐步適應(yīng)各種消費(fèi)品、生產(chǎn)資料價(jià)格的波動一樣，去逐步適應(yīng)電力商品價(jià)格的波動。市場化改革不能葉公好龍，要承受其后果。
波動是必然的，但不是我們所樂見的。為了避免大幅波動，在電改新階段，重點(diǎn)是什么呢？容量機(jī)制應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)非常重要的內(nèi)容來研究。為什么要有容量市場？這是由整個(gè)電力市場的特性決定的。當(dāng)電力嚴(yán)重供過于求，價(jià)格下跌時(shí)，就沒有主體愿意建設(shè)電廠、修建電網(wǎng)，然而需求還在持續(xù)增長，一段時(shí)間后就會造成供不應(yīng)求、價(jià)格大幅上漲。即使價(jià)格已經(jīng)大幅上漲，但由于電力建設(shè)周期較長，燃煤發(fā)電、核電、水電都有很長的建設(shè)周期，短期內(nèi)價(jià)格不可能下降，就會進(jìn)一步刺激更多建設(shè)，疊加之后，各種產(chǎn)能集中釋放，又會造成電力供過于求。在供過于求的情況下，此前已經(jīng)付出的大量固定成本成為沉沒成本，盡管已經(jīng)虧損，但只要電價(jià)高于邊際成本，仍然會繼續(xù)形成電力供應(yīng)，從而出現(xiàn)低電價(jià)甚至負(fù)電價(jià)。因此，為了保障電力生產(chǎn)和供應(yīng)基本穩(wěn)定，現(xiàn)貨價(jià)格不要大起大落，關(guān)鍵是要形成一批具有較為靈活調(diào)節(jié)能力的電源，能夠根據(jù)價(jià)格信號的波動，形成更有彈性的電力供應(yīng)。
隨著新型電力系統(tǒng)的不斷發(fā)展，調(diào)節(jié)能力客觀上存在下降的趨勢。從發(fā)電側(cè)來看，調(diào)節(jié)能力較好的燃煤發(fā)電比重逐年下降，調(diào)節(jié)能力較差的風(fēng)電、光伏、核電逐年增多；從用戶側(cè)看，調(diào)節(jié)能力較好的第二產(chǎn)業(yè)比重逐年下降，調(diào)節(jié)能力較差的居民、第三產(chǎn)業(yè)用電比重不斷提升，充電樁是提升調(diào)節(jié)能力還是降低調(diào)節(jié)能力，還有待觀察。雙邊調(diào)節(jié)能力下降的結(jié)果，就是電網(wǎng)設(shè)施的利用率在下降，單位成本呈上升態(tài)勢。同時(shí)，為了適應(yīng)發(fā)電、用電兩側(cè)調(diào)節(jié)能力下降的情況，現(xiàn)有電網(wǎng)還需要進(jìn)行靈活性改造。
因此，提升電力系統(tǒng)的調(diào)節(jié)能力，是新型電力系統(tǒng)建設(shè)需要解決的重大課題，也是下一步電力市場化改革的重點(diǎn)所在。根據(jù)各國經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，我們認(rèn)為，一個(gè)良好的容量市場或者說容量機(jī)制是保障電力生產(chǎn)、供應(yīng)、價(jià)格穩(wěn)定運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。人們對于電量付費(fèi)，多用電多付錢，直觀上容易接受；今后，可能要逐步適應(yīng)為調(diào)節(jié)能力付費(fèi)，有了調(diào)節(jié)能力，電能量的價(jià)格波動就會得到有效平抑，減少“多了多了、少了少了”的周期性大幅波動。
建設(shè)容量市場或者說容量機(jī)制，包括發(fā)電端、電網(wǎng)端和用戶端。由于過去總體上電力供應(yīng)不足，各種政策都以通過電量回收成本并獲得收益為導(dǎo)向，包括發(fā)電端的還本付息電價(jià)、經(jīng)營期電價(jià)；電網(wǎng)端的準(zhǔn)許成本＋合理收益，都是通過電量分?jǐn)偝杀尽@得利潤的。但今后，一些地方的燃煤機(jī)組、燃?xì)鈾C(jī)組、抽水蓄能、新型儲能，其在電力系統(tǒng)中的定位和作用，可能都不是發(fā)電，也難以通過銷售電能量獲得收益。用戶的調(diào)節(jié)能力也需要提升，并不是想用電隨時(shí)就從電網(wǎng)買電就行了。第一，用戶可以通過屋頂光伏、儲能等方式，增加自發(fā)自用、自我消納電力；第二，用戶需要和發(fā)電企業(yè)就發(fā)電曲線、用電曲線的匹配簽訂合同；第三，用戶自身的調(diào)節(jié)能力需要深度挖掘，能不能在用電高峰的時(shí)候少用電或者不用電、能不能通過節(jié)能改造提升效率。
根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，容量市場建設(shè)一般有以下路徑。第一種，政府制定容量補(bǔ)償價(jià)格，煤電或者燃?xì)怆姀S不發(fā)電時(shí)也給錢，價(jià)格由政府制定。第二種，政府不直接定價(jià)，但是為市場主體指定容量義務(wù)，要求市場主體應(yīng)當(dāng)滿足某種出力曲線或負(fù)荷曲線。可以自行配置儲能滿足，也可以付費(fèi)購買第三方的調(diào)節(jié)能力。第三種，集中容量拍賣，電網(wǎng)發(fā)布容量需求（曲線），通過集中式拍賣機(jī)制獲得滿足需求的水平和結(jié)構(gòu)。第四種，利用現(xiàn)貨市場和輔助服務(wù)市場，不給容量價(jià)格，但是把價(jià)格調(diào)到很高，美國得州電力現(xiàn)貨的最高限價(jià)是每千瓦時(shí)90美元。這些方式都有其必要性和可行性，但是某一種打天下是不現(xiàn)實(shí)的，不可能只存在一種建設(shè)路徑，不同地域、不同發(fā)電機(jī)組、不同用戶有不同的適用類型。
我們的目的在于，怎么樣把這些手段在實(shí)踐中組合，制定出一個(gè)比較良好的規(guī)則。關(guān)于容量市場可能的路徑，下一步，發(fā)電側(cè)從容量補(bǔ)償起步，從容量招標(biāo)逐步過渡到完全市場形成，或者說，在多能互補(bǔ)的大基地，比如從內(nèi)蒙古往江蘇送電，既有火電、又有“風(fēng)光”，可以進(jìn)行打包，滿足曲線再進(jìn)行送電。電網(wǎng)側(cè)，優(yōu)化容量電價(jià)結(jié)構(gòu)，分電壓等級和容量利用率。在交易環(huán)節(jié)，批發(fā)市場區(qū)分帶曲線交易和不帶曲線交易，不強(qiáng)制中長期一定要帶曲線，帶曲線一個(gè)價(jià)，不帶曲線一個(gè)價(jià)，關(guān)鍵是簽多少量、簽多少價(jià)。零售市場，可以分為可中斷電價(jià)和高可靠電價(jià)、需求響應(yīng)電價(jià)。
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